BAB I
PENDAHULUAN
A. LATAR BELAKANG
Manusia sebagai mahluk sosial hanya dapat mewujudkan kehidupannya dalam kebersamaan dengan orang lain dengan menjamin kehidupan bersama serta memberi tempat bagi orang per orang dan kelompok untuk mempertahankan diri dan memenuhi kebutuhan hidupnya dalam rangka mencapai tujuan bersama. Untuk itu diperlukan hukum yang mengatur sehingga konflik kepentingan dapat dicegah, dan tidak menjadi konflik terbuka, yang semata – mata diselesaikan atas dasar kekuatan atau kelemahan pihak-pihak yang terlibat.
Dengan tidak adanya lagi Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang memuat arah untuk mencapai tujuan bernegara yang ditentukan, maka politik hukum yang menyangkut rencana pembangunan materi hukum di Indonesia pada saat ini termuat di dalam program legislasi nasional (Prolegnas), artinya kalau kita ingin mengetahui pemetaan atau potret rencana tentang hukum-hukum apa yang akan dibuat dalam periode tertentu sebagai politik hukum maka kita dapat melihatnya dari prolegnas tersebut. Prolegnas ini disusun oleh DPR bersama Pemerintah yang dalam penyusunannya dikordinasikan oleh DPR. Bahwa DPR yang mengkoordinasikan penyusunan prolegnas ini merupakan konsekuensi logis dari hasil amandemen pertama UUD 1945 yang menggeser penjuru atau titik berat pembentukan Undang-Undang dari pemeirntah ke DPR. Seperti diketahui bahwa Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 hasil amandemen pertama berbunyi, “Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk undang-undang”.
Bahwa prolegnas merupakan wadah politik hukum (untuk jangka waktu tertentu) dapat dilihat dari Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang dalam Pasal 16 menggariskan bahwa, “Perencanaan penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam Prolegnas”. Sedangkan untuk setiap daerah, sesuai dengan Pasal 32 (Perencanaan penyusunan Peraturan Daerah Provinsi dilakukan dalam Prolegda Provinsi) dan Pasal 39 (Perencanaan penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dilakukan dalam Prolegda Kabupaten/Kota) UU No.12 Tahun 2011, digariskan juga untuk membuat program legislasi daerah (Prolegda) agar tercipta konsistensi antar berbagai peraturan perundang-undangan dari tingkat pusat sampai ke daerah. Kemudian dari prolegnas inilah kita dapat melihat setiap jenis undang-undang yang akan dibuat untuk jangka waktu tertentu sebagai politik hukum.
Prolegnas merupakan potret politik hukum nasional yang memuat tentang rencana materi dan sekaligus merupakan instrumen (mekanisme) pembuat hukum. Sebagai materi hukum Prolegnas dapat dipandang sebagai potret rencana isi atau substansi hukum, sedangkan instrumen Prolegnas dapat dipandang sebagai pengawal/pengawas dalam pembentukan hukum nasional.
B. PERUMUSAN MASALAH
Berdasarkan uraian latar belakang diatas, maka permasalahan yang akan dibahas adalah sebagai berikut : “Bagaimanakah Fungsi Pengawasan Politik Dalam Pembentukan Hukum Naional ?”
BAB II
PEMBAHASAN
A. PENGERTIAN
Kata pengawasan menurut Henry Fayol sebagaimana dikutip Ni’matul Huda adalah “control consist in verifying whether everything occur in conformity with the plan adopted, the instruction issued and principles establish. It has objected to point out weaknesses and errors in order to reactivity them and prevent recurrence. It operates everything, people action” (Pengawasan terdiri dari pengujian apakah segala sesuatu berlangsung sesuai dengan rencana yang telah ditentukan dengan instruksi yang telah digariskan. Ia bertujuan untuk menunjukkan (menentukan) kelemahan-kelemahan dan kesalahan-kesalahan dengan maksud untuk memperbaikinya dan mencegah terulangnya kembali.[1] Menurut Prayudi, pengawasan adalah proses kegiatan-kegiatan yang yang membandingkan apa yang dijalankan, dilaksanakan, atau diselenggarakan itu dengan apa yang dikehendaki, direncanakan, atau diperintahkan. Hasil pengawasan harus dapat menunjukkan sampai dimana terdapat kecocokan atau ketidakcocokan, dan apakah sebab-sebabnya.[2]
Untuk menjaga agar kaidah-kaidah konsitusi yang termuat dalam Undang-Undang Dasar dan peraturan perundang-undangan konstitusional lainnya tidak dilanggar atau disimpangi (baik dalam bentuk peraturan perundang-undangan maupun dalam bentuk tindakan-tindakan pemerintah lainnya), perlu ada badan serta tata cara mengawasinya. Dalam literatur yang ada terdapat tiga kategori besar pengujian peraturan perundang-undangan (dan perbuatan administrasi negara), yaitu:
- Pengujian oleh badan peradilan (judicial review);
- Pengujian oleh badan yang sifatnya politik (political review); dan
- Pengujian oleh pejabat atau badan administrasi negara (administrative review).[3]
Adapun fungsi pengawasan secara umum dapat mempunyai dua fungsi, yaitu fungsi prefentif dan fungsi represif. Yang dimaksud dengan fungsi prefentif adalah pengawasan yang dilakukan sebalum ada kejadian dalam arti lain tindakan ini bisa disebut dengan tindakan berjaga-jaga atau pencegahan. Sedangkan yang dimaksud dengan tindakan represif, yaitu tindakan yang dilakukan setelah adanya kejadian, dalam kata lain tindakan ini dapat diserbu dengan tindakan pemerintah sebagai wujud dari kedaulatan rakyat mempunyai tugas untuk melaksanakan terhadap amanah yang telah embannya, namun bagaimanapun subjek pemerintah dalam hal ini aparatur pemerintah tidaklah mutlak untuk senantiasa melaksanakan fungsi-fungsi yang dimilikinya. Hal ini tidak terlepas dari berbagai kelemahan yang dimiliki oleh personal yang menjalankan. Oleh karena itu perlu adanya suatu lembaga yang dapat mengawasi segala bentuk aktifitas yang dilakukan oleh pemerintah. lembaga yang mempunyai peran penuh (full power) didalam menjalankan pengawasan adalah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Hal ini tercantum dalam Pasal 20 A UUD 1945 yang berbunyi; “Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan” dan dipertegas dengan Pasal 21 yang berbunyi: “Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mengajukan rancangan undang-undang”. Dalam bunyi kedua Pasal tersebut, disebut secara ekplisit terutama Pasal 21, dengan demikian DPR mempunyai fungsi pengawasan terhadap proses dari suatu rancangan perundang-undangan, sehingga meminimalisir tindakan-tindakan yang bersifat menyimpang, oleh karena itu perlu adanya perencanaan, pelaksanaan serta hasil dari suatu program pemerintah.
B. TAHAP PERENCANAAN DALAM PEMBENTUKAN HUKUM NASIONAL
Terkait dengan tahapan awal (tahap perencanaan) didalam pembuatan kebijakan Prof. Budi winarto[4] merumuskan tiga tahapan, yaitu: Pertama, perumusan masalah (defining problem). Untuk dapat merumuskan kebijakan dengan baik, maka masalah-masalah masyarakat harus dikenali dan didefinisikan dengan baik pula. Kedua, agenda kebijakan, yaitu bagaimana masalah tersebut mendapatkan perhatian para pengambil kebijakan ditingkat pemerintah, dengan cara memenuhi persyaratan-persyaratannya. Ketiga, pemilihan alternatif kebijakan untuk memecahkan masalah. Biasanya dalam tahap ini para perumus suatu kebijakan akan dihadapkan pada pertarungan kepentingan antar berbagai actor yang terlibat dalam perumusan kebijakan. Keempat, tahap penetapan kebijakan, setelah melalui beberapa tahapan-tahapan diatas maka yag terakhir dalam tingkatan ini adalah tahap penetapan kebijakan tersebut, supaya memiliki kekuatan hukum. Penetapan kebijakan publik disini dapat berbentuk Undang-Undang, Yurisprudensi, Keputusan presiden, keputusan-keputusan menteri dan lain sebagainya. Dalam proses perencanaan ini, lembaga pemerintah mempunyai instrumen dasar didalam merumuskan program-program yang akan dilakukannya baik yang berupa jangka pendek atau jangka panjang, yaitu melaluli Program Legislasi Nasional (Prolegnas), adapun yang berwenang untuk menentukan komposisi lembaga ini adalah presiden bersama Lembaga Dewan Perwakilan Rakyat. Ditingkat daerah dikenal dengan Program Legislasi Daerah (Prolegda).
§ Dasar Pertimbangan Penyusunan Prolegnas
1. Landasan Filosofis
Pembentukan undang-undang yang terencana, sistematis, terarah, terpadu dan menyeluruh melalui Prolegnas diharapkan dapat mengarahkan pembangunan hukum, mewujudkan konsistensi peraturan undang-undang, serta meniadakan pertentangan antara undang-undang yang ada (vertikal maupun horizontal) yang bermuara pada terciptanya hukum yang dapat melindungi hak-hak warga negara dan dapat menjadi sarana untuk mencapai tujuan berbangsa dan bernegara. Proses pembentukan undang-undang memberikan arah dan pedoman bagi terwujudnya cita-cita kehidupan bangsa dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang – Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
2. Landasan Sosiologis
Salah satu tujuan hukum adalah untuk menciptakan ketertiban dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Sebagai perwujudan hukum, pembentukan undang-undang harus sesuai dengan nilai yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat. Sekalipun memang tidak mungkin semua nilai yang ada di dalam masyarakat dimuat dalam suatu undang-undang.
Adapun wujud dari penempatan rakyat sebagai subyek dalam legislasi adalah pelibatan masyarakat dalam proses pembentukan undang-undang. Artinya pembentukan undang-undang harus dilakukan secara transparan, partisipatif, dan demokratis sehingga masyarakat dapat terlibat dalam lahirnya suatu undang-undang. Dalam rangka mendapatkan gambaran kebutuhan hukum dalam masyarakat, perencanaan Prolegnas Tahun 2010 – 2014 meminta masukan dari berbagai kalangan masyarakat yang meliputi kalangan akademisi, organisasi kemasyarakatan, organisasi profesi, lembaga swadaya masyarakat, kalangan pelaku usaha, lembaga yang bergerak dalam pemberdayaan petani, nelayan, pekerja dan unsur masyarakat lainnya. Dengan disusunnya Prolegnas diharapkan dapat dihasilkan kebijakan yang sesuai dengan aspirasi masyarakat, mengandung perlindungan dan penghormatan terhadap hak asasi
manusia, serta mempunyai daya guna yang efektif dalam masyarakat.
3. Landasan Yuridis
Prolegnas sebagai instrumen perencanaan pembangunan hukum tidak terlepas dari upaya pengembangan dan pemantapan sistem hukum nasional. Prolegnas sebagai instrumen perencanaan pembentukan undang-undang semakin penting jika dikaitkan dengan fungsi dan kedudukan DPR sebagai pembentuk undang-undang sebagaimana ditegaskan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Konstitusi kita telah mengamanatkan perlunya penataan sistem hukum nasional yang dilakukan secara menyeluruh dan terpadu yang didasarkan pada cita-cita Proklamasi dan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Pasal 1 ayat (3), yang menyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum. Sebagai negara hukum harus menjunjung tinggi supremasi hukum, mengakui persamaan kedudukan di hadapan hukum dan menjadikan hukum sebagai landasan operasional dalam menjalankan sistem penyelenggaraan kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Upaya membangun sistem hukum nasional, tidak dapat dilepaskan dari kerangka fungsi legislasi yang telah diatur secara jelas dan tegas dalam konstitusi. Sesuai ketentuan dalam Pasal 20 ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, DPR merupakan pemegang kekuasaan pembentuk undang-undang. Hal ini merupakan perubahan mendasar, karena menempatkan DPR sebagai pelaku sentral dalam pembentukan undang-undang.
Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan mengatur bahwa ”Program legislasi nasional adalah instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis”. Dengan demikian Program Legislasi Jangka Menengah dapat berarti instrumen perencanaan program pembentukan undang-undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis selama 5 (lima) tahun. Pasal 5 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 menyatakan bahwa dalam membentuk peraturan perundang-undangan berdasarkan asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik yang meliputi kejelasan tujuan, kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat, kesesuaian antara jenis dan materi muatan, dapat dilaksanakan, kedayagunaan dan kehasilgunaan, kejelasan rumusan, dan keterbukaan.[5]
§ Maksud Penyusunan Prolegnas, yaitu :
1. Memberikan landasan perencanaan dan arahan yang sistematis dan berkelanjutan terhadap pembangunan jangka menengah yang berlandaskan kemampuan nasional dengan memanfaatkan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi dalam mewujudkan masyarakat adil makmur.
2. Mengintegrasikan pembangunan nasional di bidang hukum secara spesifik diarahkan pada pembenahan dan penguatan sistem hukum nasional yang didasarkan pada konstitusi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, tuntutan reformasi, serta kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi;
3. Meningkatkan sinergi antarlembaga yang berwenang membentuk undang-undang di tingkat pusat.
§ Tujuan Penyusunan Prolegnas
- Mewujudkan negara hukum yang adil dan demokratis melalui pembangunan sistem hukum nasional dengan membentuk undangundang yang aspiratif dan progresif, serta berasaskan kepastian hukum, kemanfaatan hukum, dan keadilan demi terwujudnya kemandirian bangsa;
- Mewujudkan supremasi hukum yang berlandaskan pada rasa keadilan dan nilai-nilai hukum yang hidup dalam masyarakat yang demokratis;
- Mewujudkan penyempurnaan substansi hukum yang tidak sesuai dengan tuntutan dan kebutuhan masyarakat yang demokratis; dan
- Mewujudkan pembentukan peraturan perundang-undangan yang diharapkan mampu membawa perubahan menuju masyarakat demokratis dan berkeadilan, serta berorientasi pada pengaturan perlindungan hak – hak asasi manusia dengan memperhatikan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender.[6]
C. TAHAP PALAKSANAAN DALAM PEMBENTUKAN HUKUM NASIONAL
Prosedur penyusunan peraturan perundang-undangan, selain sebagian ditentukan dalam UU No. 12 Tahun 2011, secara rinci juga diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 61 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional dan Peraturan Presiden Nomor 68 tentang Tata Cara Mempersiapkan RUU, Ran-perpu, Ran-PP, dan Ran-Perpres. Dalam Perpres 61 ditentukan bahwa penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR-RI dikoordinasikan oleh Badan Legislasi sedangkan penyusunan Prolegnas dilingkungan Pemerintah dikoordinasikan oleh Menteri (Menteri Hukum dan HAM). Dalam rangka pembentukan hukum tertulis yang sinkron antara kepentingan DPR dan pemerintah, semestinya hasil penyusunan Prolegnas yang dilakukan dilingkungan DPR-RI dan Pemerintah disinergikan dengan memperhatikan konsepsi RUU yang meliputi:
1. Latar belakang dan tujuan penyusunan;
2. Sasaran yang akan diwujudkan;
3. Pokok-pokok pikiran, lingkup atau objek yang akan diatur; dan
4. Jangkauan dan arah pengaturan.
Terkait dengan penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah, Menteri/Kepala Bappenas meminta kepada menteri lain dan pimpinan LPND mengenai perencanaan pembentukan RUU di lingkungan instansinya masing-masing sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya. Penyampaian perencanaan pembentukan RUU tersebut harus disertai dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya. Dalam hal ini menteri lain atau pimpinan LPND perlu menyertakan naskah akademis, agar semua pihak dapat memahami urgensi pengusulan rencana pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut. Menteri Hukum dan HAM yang berwenang melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU dengan penyusun perencanaan (pemrakarsa) bersama-sama dengan menteri lain dan pimpinan LPND yang terkait dengan substansi RUU. Upaya pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU diarahkan pada perwujudan keselarasan konsepsi dengan:
a. Falsafah negara;
b. Tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya;
c. UUD Negara RI Tahun 1945;
d. Undang-undang lain yang telah ada berikut segala peraturan pelaksanaannya;
e. Kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dengan RUU tersebut.[7]
Implementasi upaya pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU dilaksanakan melalui forum konsultasi yang dikoordinasikan oleh Menteri/Kepala Bappenas. Dalam hal konsepsi RUU yang diajukan disertai dengan naskah akademis, maka naskah akademis
dijadikan bahan pembahasan dalam forum konsultasi. Dalam forum konsultasi tersebut, dapat diundang para ahli dari lingkungan perguruan tinggi dan organisasi di bidang sosial, politik, profesi, atau kemasyarakatan lainnya sesuai dengan kebutuhan.
Konsepsi RUU yang telah memperoleh pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi wajib dimintakan persetujuan terlebih dahulu kepada Presiden agar dapat menjadi bagian dari Prolegnas usulan Pemerintah sebelum dikoordinasikan dengan DPR-RI. Dalam hal Presiden memandang perlu kejelasan lebih lanjut terhadap konsepsi RUU, Presiden menugaskan Menteri untuk mengkoordinasikan kembali konsepsi RUU dengan penyusun perencanaan dan menteri lain atau pimpinan LPND yang terkait. Hasil koordinasi tersebut oleh Menteri dilaporkan kembali kepada Presiden. Untuk selanjutnya Menteri menyampaikan hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah kepada DPR-RI melalui Badan Legislasi dalam rangka sinkronisasi dan
harmonisasi Prolegnas. Demikian pula sebaliknya terhadap hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR-RI dikonsultasikan kepada pemerintah dalam rangka pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU. Jika penyusunan Prolegnas dilakukan secara cemat dan matang akan membawa kemudahan dalam penyusunan peraturan perundang – undangan.[8] Terhadap penyusunan RUU yang dilakukan pemrakarsa berdasarkan usulan RUU dalam Prolegnas, tidak diperlukan lagi adanya persetujuan izin prakarsa dari Presiden. Pemrakarsa cukup melaporkan penyiapan dan penyusunan RUU kepada Presiden secara berkala. Berbeda halnya jika Pemrakarsa mengajukan usul RUU di luar Prolegnas hanya karena alasan “dalam keadaan tertentu”, maka pemrakarsa terlebih dahulu harus mengajukan permohonan izin prakarsa kepada Presiden, dengan disertai penjelasan mengenai konsepsi pengaturan RUU yang meliputi:
a. Urgensi dan tujuan penyusunan;
b. Sasaran yang ingin diwujudkan;
c. Pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur; dan
d. Jangkauan serta arah pengaturan.
Keadaan tertentu di atas meliputi: (a) menetapkan Perpu menjadi UU; (b) meratifikasi konvensi atau perjanjian internasional; (c) mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam; (d) keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu RUU yang dapat disetujui bersama oleh Baleg dan Menteri. Dengan adanya ketentuan seperti ini, keinginan DPR-RI dan Pemerintah untuk meratifikasi konvensi atau penjanjian internasional setiap saat bisa dilakukan. Dalam proses pembahasan (baik antardep maupun di DPR) lebih mudah dibandingkan dengan penyusunan RUU biasa karena substansinya hanya 2 Pasal. Dalam mempersiapkan RUU, sebagaimana dilakukan selama ini, pengaturan dalam Perpres 68 ditentukan mengenai pembentukan panitia antadepartemen dan pemrakarsa dapat mempersiapkan naskah akademisnya terlebih dahulu. Dalam rapat antardepartemen, pemrakarsa dapat mengundang pakar baik dari perguruan tinggi maupun pihak lainnya. Setelah RUU selesai dibahas, pemrakarsa diberikan kesempatan untuk mengadakan sosialiasi kepada masyarakat (sebagai asas keterbukaan) untuk mendapatkan masukan atas substansi RUU.
Jika proses ini dapat dilakukan secara jelas dan taat asas, dengan sendirinya dapat mengurangi terjadinya inkonsistensi peraturan perundang-undangan yang selama ini sangat mewarnai kondisi hukum tertulis di Indonesia. Ketaataan pembentukan hukum di tingkat pusat ini memegang peran penting dalam rangka menata hukum nasional karena sejalan dengan asas hukum bahwa peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi, dapat dengan mudah diterapkan. Problem yang terjadi saat ini peraturan perundang-undangan yang lebih rendah dengan sendirinya dibatalkan padahal peraturan perundang-undangan di tingkat pusat belum terbentuk secara harmonis dan konsisten.[9]
D. PROGRAM LEGISLASI DAERAH: KORELASINYA DENGAN PROLEGNAS
Mengingat peranan Peraturan Daerah yang demikian penting dalam penyelenggaraan otonomi daerah, maka penyusunannya perlu diprogramkan, agar berbagai perangkat hukum yang diperlukan dalam rangka penyelenggaraan otonomi dapat dibentuk secara sistematis, terarah dan terencana berdasarkan skala prioritas yang jelas. Dasar hukum Prolegda tercantum dalam Pasal 32 yang menentukan: “Perencanaan Penyusunan Peraturan Daerah dilakukan dalam suatu Program Legislasi Daerah Provinsi” dan Pasal 39 Undang – Undang Nomor 12 Tahun 2011, yang menentukan: “Perencanaan penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dilakukan dalam Prolegda Kabupaten/Kota”. Prolegda dimaksudkan untuk menjaga agar produk peraturan perundang-undangan daerah tetap berada dalam kesatuan sistem hukum nasional. Berdasarkan ketentuan UU No. 12 Tahun 2011, Prolegda adalah instrumen perencanaan pembentukan Peraturan Daerah yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis. Secara operasional, Prolegda memuat daftar Rancangan Peraturan Daerah yang disusun berdasarkan metode dan parameter tertentu sebagai bagian integral dari sistem perundang-undangan yang tersusun secara hierarkis, dalam sistem hukum nasional berdasarkan Pancasila dan Undang-undang Dasar Negara RI Tahun 1945. Prolegda merupakan pedoman dan pengendali penyusunan Peraturan Daerah yang mengikat lembaga yang berwenang membentuk Peraturan Daerah.
Menurut Oka Mahendra, ada beberapa alasan obyektif perlunya Prolegda yaitu untuk :
1. Memberikan gambaran obyektif tentang kondisi umum mengenai “permasalahan pembentukan Peraturan Daerah”;
2. Menetapkan skala prioritas penyusunan rancangan Peraturan Daerah untuk jangka panjang, menengah atau jangka pendek
3. Menjadi pedoman bersama dalam pembentukan Peraturan Daerah;
4. Menyelenggarakan sinergi antar lembaga yang berwenang membentuk Peraturan Daerah;
5.Mempercepat proses pembentukan Peraturan Daerah dengan memfokuskan kegiatan penyusunan Rancangan Peraturan Daerah menurut skala prioritas yang ditetapkan;
6.Menjadi sarana pengendali kegiatan pembentukan Peraturan Daerah.
Walaupun UU No. 12 Tahun 2011 dan UU No. 32 Tahun 2004 menyatakan perlunya Prolegda, namun tidak ditentukan mekanisme penyusunan Prolegda. Pedoman penyusunan Prolegda saat ini diatur dengan Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 169 Tahun 2004 tentang Pedoman Penyusunan Program Legislasi Daerah. Keputusan Menteri Dalam Negeri yang ditetapkan pada tanggal 26 Agustus 2004 merupakan diskresi yang dibuat dengan pertimbangan:
1. Penyusunan peraturan perundang-undangan daerah belum diprogramkan sesuai dengan kewenangan daerah, sehingga dalam penerbitan peraturan perundang-undangan daerah tidak sesuai dengan kebutuhan penyelenggaraan pemerintahan, pelaksanaan pembangunan dan pelayanan masyarakat;
2. Dalam rangka tertib administrasi dan peningkatan kualitas penyusunan peraturan perundang-undangan di daerah.
Jika dicermati substansi Kepmen belum mampu mengatur secara jelas mekanisme dan prosedur serta pertanggungjawaban penyusunan Prolegda dalam rangka manajemen pembentukan peraturan di daerah yang dapat mendorong terwujudnya RPJPD dan RPJMD. Secara garis besar ketentuan pengaturan tersebut sangat sumir dan normatif hanya menentukan kelembagaan yang bertanggung jawab terhadap Prolegda di tingkat provinsi dan kabupaten/kota.[10]
Selain itu, Ketika berlaku UU No. 32 Tahun 2004, Pemerintah mulai melakukan koreksi terhadap UU No. 22 Tahun 1999 dengan menerapkan empat model pengawasan terhadap produk hukum daerah. Pertama, executive preview, yakni terhadap rancangan Peraturan Daerah yang mengatur pajak daerah, retribusi daerah, APBD, dan RUTR sebelum disahkan oleh Kepala Daerah terlebih dahulu dievaluasi oleh Menteri Dalam Negeri untuk Raperda provinsi, dan oleh Gubernur terhadap Raperda kabupaten/kota. Kedua, executive review (terbatas), yakni apabila hasil evaluasi Raperda tentang APBD dan rancangan Peraturan Gubernur/Peraturan Bupati/Walikota tentang Penjabaran APBD dinyatakan bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tidak ditindaklanjuti oleh Gubernur/Bupati/Walikota bersama DPRD dan Gubernur/Bupati/Walikota tetap menetapkan Raperda tersebut menjadi Perda dan Peraturan. Gubernur/Bupati/ Walikota, Menteri Dalam Negeri untuk Provinsi dan oleh Gubernur untuk Kabupaten/Kota membatalkan Perda dan Peraturan Gubernur/Bupati/Walikota tersebut. Ketiga, pengawasan represif, berupa pembatalan (executive review) terhadap semua Peraturan Daerah dilakukan oleh Presiden melalui Peraturan Presiden. Keempat, pengawasan preventif, yakni terhadap rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang APBD baru dapat dilaksanakan setelah memperoleh pengesahan dari Menteri Dalam Negeri bagi provinsi dan Gubernur bagi kabupaten/kota.
Dalam konteks NKRI penyusunan Prolegda harus sinkron dengan Prolegnas sehingga tujuan pengaturan legislasi secara nasional dapat terwujud. Agar di dalam pembuatan UU dan Perda terbangun konsistensi isi dengan nilai-nilai Pancasila dan ketentuan konstitusi. Keharusan adanya Prolegnas dan prolegda dimaksudkan agar semua UU dan Perda yang akan dibuat dapat dinilai lebih dulu kesesuaiannya dengan nilai-nilai Pancasila dan UUD 1945 melalui perencanaan dan pembahasan yang matang. Di dalam prolegnas dan prolegda ini diatur pula mekanisme pembuatan UU yang tidak boleh dilanggar dengan konsekuensi jika mekanisme itu dilanggar dapat dibatalkan melalui pengujian oleh lembaga yudisial. Untuk UU pengujiannya terhadap UUD dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi, sedangkan pengujian Perda terhadap peraturan yang lebih tinggi dilakukan oleh Mahkamah Agung. Berdasar Pasal Pasal 24A Mahkamah Agung menguji peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap peraturan perundang – undangan yang secara hirarkis lebih tinggi.
Menurut Moh. Mahfud MD, Prolegnas dan Prolegda menjadi penyaring isi (penuangan) Pancasila dan UUD di dalam UU dan Perda dengan dua fungsi. Pertama, sebagai potret rencana isi hukum untuk mencapai tujuan _oloni yang sesuai dengan Pancasila selama lima tahun; di sini rencana isi hukum dapat dibicarakan lebih dulu agar sesuai dengan Pancasila. Kedua, sebagai mekanisme atau dan prosedur pembuatan agar apa yang telah ditetapkan sebagai rencana dapat dilaksanakan dengan prosedur dan mekanisme yang benar.
Kesalahan isi (misalnya bertentangan dengan UUD atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi) dan kesalahan prosedur dan mekanisme (misalnya pembuatannya tidak menurut tingkat-tingkat pembahasan yang ditentukan atau tidak memenuhi korum) dapat dimintakan (digugat) pembatalan melalui pengujian oleh lembaga yudisial (judicial review) ke MK (untuk pengujian UU terhadap UUD) _oloni MA (untuk pengujian peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi). Dengan demikian lembaga yudisial (MK dan MA) melakukan pengujian baik secara material (uji materi) maupun secara formal (uji prosedur).
Pengelolaan Prolegda mempersyaratkan pula kemampuan untuk melakukan fungsi-fungsi manajemen dengan baik yaitu fungsi perencanaan, penggerakan dan fungsi pengawasan. Sehubungan dengan fungsi perencanaan setidak-tidaknya ada 3 (tiga) hal yang perlu diperhatikan dalam pengelolaan Prolegda yaitu:
1. Pemahaman peta permasalahan yang berkaitan dengan prioritas Prolegda dan sumber daya yang ada, serta cara-cara mengatasinya.
2. Perlunya koordinasi, konsistensi antar berbagai kegiatan, penggunaan sumber daya dalam pelaksanaan prioritas, penyusunan rancangan Peraturan Daerah berdasarkan Prolegda.
3. Penerjemahan secara cermat dan akurat Prolegda kedalam kegiatan konkrit yang terjadwal dengan dukungan dana yang memadai.
Prolegnas dan Prolegda yang dibuat untuk masa lima tahun dapat dipenggal-penggal ke dalam program legislasi tahunan sebagai prioritas pelaksanaan berdasar anggaran yang disediakan. Sekalipun terdapat daftar prioritas penyusunan RUU dalam Prolegnas, akan tetapi dimungkinkan dibentuk RUU baru dengan tujuan tertentu (kemendesakan). Selain itu RUU tersebut memang diperlukan dalam rangka menindaklanjuti putusan MK yang membatalkan suatu UU. Keharusan segera dibentuk UU ini guna mengisi kevakuman hukum yang timbul. Untuk tingkat daerah pun demikian, tatkala terdapat Perda yang dibatalkan atau munculnya kondisi khusus yang memerlukan segera pengaturan maka dimungkinkan hal itu dilakukan, agar tidak terjadi kevakuman dan kegoncangan kondisi akibat situasi khusus tersebut.[11]
E. TAHAPAN HASIL DALAM PEMBENTUKAN HUKUM NASIONAL
Pembentukan undang-undang melalui Prolegnas diharapkan dapat mewujudkan konsistensi undang-undang, serta meniadakan pertentangan antar undang-undang (vertikal maupun horizontal) yang bermuara pada terciptanya hukum nasional yang adil, berdaya guna, dan demokratis. Selain itu dapat mempercepat proses penggantian materi hukum yang merupakan peninggalan masa kolonial yang sudah tidak sesuai dengan kebutuhan hukum masyarakat. Sebagai instrumen mekanisme perencanaan hukum yang menggambarkan sasaran politik hukum secara mendasar, Prolegnas dari aspek isi atau materi hukum (legal substance) memuat daftar Rancangan Undang-Undang yang dibentuk selaras dengan tujuan pembangunan hukum nasional yang tidak dapat dilepaskan dari rumusan pencapaian tujuan Negara bagaimana dimuat dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yaitu untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Dalam tataran konkrit, sasaran politik hukum nasional harus mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) sebagai arah dan prioritas pembangunan secara menyeluruh yang dilakukan secara bertahap untuk mewujudkan masyarakat adil dan makmur sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
F. PERMASALAHAN YANG DIHADAPI
Prolegnas merupakan kerja bersama antara DPR dengan Pemerintah, yang dikoordinasi oleh DPR melalui alat kelengkapan DPR yang menangani bidang legislasi. Dipihak lain juga Pemerintah, yang berhak mengajukan inisiatif RUU, menyusun juga prolegnas yang dikoordinasikan oleh Menhukham. Dalam kenyataan, tampak bahwa Prolegnas sebagai sebagai sebuah instrumen pengarah dalam pembangunan dan pembentukan hukum belum memenuhi standar sebagai satu politik hukum yang menggambarkan arah kedepan yang dilakukan berdasarkan satu analisis kebijakan yang disusun atas dasar tujuan dan dasar/falsafah negara, melainkan baru merupakan satu daftar keinginan (wish list), karena yang muncul baru sebatas judul RUU, yang kadang-kadang mengalami duplikasi, di mana dua RUU judulnya sama. Di tingkat daerah persoalan kualitas peraturan daerah sangat buruk, sehingga harus dibatalkan oleh Pemerintah Pusat, karena bertentangan dengan Undang-Undang diatasnya, melanggar HAM dan bersifat diskriminatif.[12] Terkait dengan hubungan antarkelembagaan dalam penyusunan peraturan perundang-undangan tingkat Pusat dan daerah, sebagaimana tercantum dalam Pasal 16, Pasal 32 dan Pasal UU Nomor 12 Tahun 2011, Departemen Hukum dan HAM mempunyai fungsi koordinasi dalam penyusunan program legislasi nasional. Sebagai instansi vertikal, peran Kantor Wilayah Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia diharapkan dapat menjembatani kesenjangan komunikasi dan koordinasi dalam pembentukan peraturan daerah, untuk meminimalisasi terjadinya tumpang tindih dan pertentangan peraturan di tingkat Pusat dan daerah. Namun, dalam pelaksanaannya, koordinasi dan komunikasi tersebut belum berjalan dengan baik karena adanya pendapat bahwa tidak ada landasan hukum yang memerintahkan pemerintah daerah harus berkoordinasi dengan kantor wilayah Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia dalam proses penyusunan peraturan daerah, selain kepada Departemen Dalam Negeri sebagai instansi pembina daerah. Disharmoni peraturan perundang-undangan juga terjadi karena egoisme sektoral kementerian/lembaga dalam proses perencanaan dan pembentukan hukum. Terkait dengan kualitas peran lembaga penegak hukum, walaupun berbagai langkah perbaikan terus menerus dilakukan, pelaksanaannya masih mengalami hambatan. Terjadinya kasus korupsi beberapa tahun ini justru terjadi di lingkungan lembaga penegak hukum. Hal tersebut akan semakin mengurangi tingkat kepercayaan masyarakat terhadap lembaga penegak hukum. Faktor penyebabnya antara lain fungsi pengawasan internal dan eksternal pada lembaga-lembaga penegak hukum belum secara optimal memberikan sanksi yang memberikan efek jera. Sebagai bagian dari sistem hukum secara keseluruhan, masyarakat mempunyai peran yang penting untuk mendukung bekerjanya sistem hukum itu sendiri, yang didukung oleh politik hukum yang tinggi dari Pemerintah. Namun, kendala masih dihadapi, terutama masih minimnya pemberian akses terhadap keadilan dalam arti luas (pendidikan, kesehatan, politik, budaya, hukum, ekonomi, teknologi, dan lain-lain) atas partisipasi aktif masyarakat dengan didukung oleh peraturan dan perundang-undangan.
BAB III
PENUTUP
A. KESIMPULAN
Berdasarkan uraian pembahasan diatas, maka dapat diambil beberapa kesimpulan antara lain :
Bahwa didalam menjalankan fungsi pengawasan politik dalam pembentukan hukum nasional adalah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Hal ini tercantum dalam Pasal 20 A UUD 1945 yang berbunyi; “Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan” dan dipertegas dengan Pasal 21 yang berbunyi: “Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mengajukan rancangan undang-undang”. Dalam bunyi kedua Pasal tersebut, disebut secara ekplisit terutama Pasal 21, dimana DPR mempunyai fungsi pengawasan yang mana objek dari pengawasan disini meliputi aparatur pemerintah, produk hukum yang dihasilkan, serta sarana yang digunakan oleh pemerintah dalam menjalankan fungsi-fungsinya sehingga meminimalisir tindakan-tindakan yang bersifat menyimpang, oleh karena itu perlu adanya perencanaan, pelaksanaan serta hasil dari suatu program pemerintah.
Bahwa prolegnas merupakan wadah politik hukum, hal ini diatur dalam Undang-undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang dalam Pasal 16 menggariskan bahwa, “Perencanaan penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam Prolegnas”. Sedangkan untuk setiap daerah, sesuai dengan Pasal 32 yang berbunyi; “Perencanaan penyusunan Peraturan Daerah Provinsi dilakukan dalam Prolegda Provinsi” dan Pasal 39 “Perencanaan penyusunan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota dilakukan dalam Prolegda Kabupaten/Kota”. Prolegda dimaksudkan untuk menjaga agar produk peraturan perundang-undangan daerah tetap berada dalam kesatuan sistem hukum nasional. Berdasarkan ketentuan UU No. 12 Tahun 2011, Prolegda adalah instrumen perencanaan pembentukan Peraturan Daerah yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis. Secara operasional, Prolegda memuat daftar Rancangan Peraturan Daerah yang disusun berdasarkan metode dan parameter tertentu sebagai bagian integral dari sistem perundang-undangan yang tersusun secara hierarkis, dalam sistem hukum nasional berdasarkan Pancasila dan Undang-undang Dasar Negara RI Tahun 1945.
Bahwa dalam kenyataan, tampak bahwa Prolegnas sebagai sebagai sebuah instrumen pengarah dalam pembangunan dan pembentukan hukum belum memenuhi standar sebagai satu politik hukum yang menggambarkan arah kedepan yang dilakukan berdasarkan satu analisis kebijakan yang disusun atas dasar tujuan dan dasar/falsafah negara, melainkan baru merupakan satu daftar keinginan (wish list), karena yang muncul baru sebatas judul RUU, yang kadang-kadang mengalami duplikasi, di mana dua RUU judulnya sama. Di tingkat daerah persoalan kualitas peraturan daerah sangat buruk, sehingga harus dibatalkan oleh Pemerintah Pusat, karena bertentangan dengan Undang-Undang diatasnya, melanggar HAM dan bersifat diskriminatif
B. SARAN
Berdasarkan hasil kesimpulan diatas, maka dapat dikemukakan saran yang dapat penulis rekomendasikan sebagai berikut :
Bahwa fungsi pengawasan politik dalam pembentukan hukum nasional, dalam kenyataannya belum dapat berjalan sebagimana mestinya, untuk itu harus di upayakan oleh Pemerintah untuk melakukan harmonisasi dan sinkronisasi peraturan perundang-undangan perlu dilakukan secara terus menerus sesuai dengan amanat Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dan hal ini perlu ditindaklanjuti dengan serius. Sebagai pengemban fungsi law center, Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia diharapkan mampu memberikan masukan sekaligus melakukan harmonisasi dalam perumusan kebijakan pembentukan hukum serta menjadikan program legislasi daerah sebagai bagian yang sinkron dengan program legislasi nasional sehingga kebijakan pembentukan hukum di daerah tetap berada dalam kerangka kebijakan pembentukan hukum nasional.
Bahwa perlu adanya keterbukaan informasi yang didukung oleh fasilitas teknologi informasi dapat meningkatkan akses masyarakat yang membutuhkan informasi permasalahan mengenai hukum, termasuk peraturan perundang-undangan, dan juga belum memadainya sistem technology informations (IT) di Pemda khususnya daerah kabupaten, kondisi giografis dan transportasi, keterbatasan sumber daya manusia di Depdagri dan Depkeu yang bertugas melakukan pengawasan langsung. Oleh karenanya untuk mendukung suksesnya pembangunan hukum nasional, perlu adanya penguatan sumber daya terkait IT maupun SDM-nya.
DAFTAR PUSTAKA
A. BUKU – BUKU :
Atmosudirdjo Prayudi, Hukum Administrasi Negara, Cetakan kesepuluh, Ghalia Indonesia Jakarta, 1995
Huda Ni’matul, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusa Media, 2009
____________, “Implikasi Pengawasan Produk Hukum Daerah Terhadap Pembangunan Hukum Nasional” Makalah disampaikan pada Focus Group Discussion (FGD) kerjasama antara Dewan Perwakilan Daerah RI dengan Pusat Kajian Dampak Regulasi dan Otonomi Daerah Fakultas Hukum UGM dengn DPD RI, Yogyakarta, 17 Juli 2009
Manan Bagir, Empat Tulisan Tentang Hukum, (Bandung: Program Pascasarjana BKU Hukum Ketatanegaraan, Universitas Padjajaran, 1995
Winarto Budi, Kebijakan Publik Teori Dan Proses, Media Pressindo Edisi Revisi, 2008
B. PERATURAN PERUNDANG – UNDANGAN :
UU Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang – undangan
Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden
C. INTERNET :
www.google.com; Laporan Penelitian Pengawasan Terhadap Produk Hukum Daerah Dalam Rangka Mewujudkan Pembangunan Hukum Nasional, Kerjasama DPD RI dengan Pusat Kajian Dampak Regulasi Dan Otonomi Daerah Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Agustus 2009
[1] Huda Ni’matul, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusa Media, 2009, hal.103
[2] Atmosudirdjo Prayudi, Hukum Administrasi Negara, Cetakan kesepuluh, Ghalia Indonesia Jakarta, 1995, hal.84
[3] Manan Bagir, Empat Tulisan Tentang Hukum, (Bandung: Program Pascasarjana BKU Hukum Ketatanegaraan, Universitas Padjajaran, 1995, hlm. 3
[4] Winarto Budi, Kebijakan Publik Teori Dan Proses, Media Pressindo Edisi Revisi 2008, hal 120-123
[7] www.google.com; Laporan Penelitian Pengawasan Terhadap Produk Hukum Daerah Dalam Rangka Mewujudkan Pembangunan Hukum Nasional, Kerjasama DPD RI dengan Pusat Kajian Dampak Regulasi Dan Otonomi Daerah Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada Agustus 2009, hal. 44-46
[8] Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Preside
[9] www.google.com; Laporan Penelitian Pengawasan Terhadap Produk Hukum Daerah Dalam Rangka Mewujudkan Pembangunan Hukum Nasional, Op.cit.,hal. 46-49
[12] Harian Kompas tanggal 15 November, 2010
Mantaff Rangsangan Ilmiahnya Bung Engky.. (y) Semoga Sukses dgn Cita-citanya...!!
BalasHapusTulisan yg bagus. Jadi bisa mengerti apa itu prolegnas. Semoga sukses.
BalasHapus@Aziz Sibali: Sukses juga utk Sdra Azis, Trima Kasih.
BalasHapus@Tamrella: Trima kasih, salam sukses slalu.
gak bisa di donlot ya bang
BalasHapusSilvi: Iya
Hapus